RIFIUTI RACCOLTA
DIFFERENZIATA ATO PA 1 CORTE DEI CONTI SEZ. GIUR. LIGURIA, 27 MAGGIO 2013 (UD.
13/03/2013) SENTENZA N. 83
CORTE DEI CONTI Sez. Giur. Liguria, 27
Maggio 2013 Sentenza n. 83
RIFIUTI - Raccolta differenziata
insufficiente - Oneri aggiuntivi per il conferimento in discarica- PAGAMENTO
degli oneri a carico
dell'Ente - Artt. 205, c.1 e 300 D.Lgs. n. 152/2006.
degli oneri a carico
dell'Ente - Artt. 205, c.1 e 300 D.Lgs. n. 152/2006.
Argomento:
Autorità:
·
Rifiuti
Provvedimento:
Sentenza Numero 83
Sez.: Sez. Giur.
Regione: Liguria
Data deposito:
13/05/2013
Presidente: Coccoli
Estensore: Maltese
Titolo completo:
CORTE DEI CONTI Sez. Giur. Liguria, 27 Maggio 2013 (Ud. 13/03/2013)
Sentenza n. 83
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DEI CONTI
SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA LIGURIA
composta dai Magistrati:
dott. Luciano COCCOLI Presidente
dott. Tommaso SALAMONE Consigliere
dott. Pietro MALTESE Consigliere relatore
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio iscritto al n. 19333 del registro di Segreteria,
promosso dalla Procura Regionale contro BUCCILLI Gian Luca, BERSANETTI Stefano,
CAPURRO Dario, SENAREGA Franco, tutti rappresentati e difesi dall’avv.
Alessandro Ghibellini, presso il quale eleggono domicilio in Genova, Via
Ceccardi 1/15, CANOVI Franco, rappresentato e difeso dall’avv. Mauro Casanova
presso il cui Studio in Genova, Via XX Settembre n. 14 è elettivamente
domiciliato;
Esaminati gli atti e i documenti di causa;
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
13 marzo 2013 dal consigliere Pietro Maltese;
Uditi gli Avv.ti Alessandro Ghibellini e Mauro Casanova per i
convenuti;
Udito il Pubblico Ministero in persona del Procuratore regionale
dott. Ermete Bogetti;
RITENUTO IN FATTO
Con atto depositato in data 30 ottobre 2012 il P.M. contabile ha
citato in giudizio BUCCILLI Gian Luca e CAPURRO Dario, nella qualità di Sindaci
pro tempore del Comune di Recco, BERSANETTI Stefano e SENAREGA Franco, quali
Assessori pro tempore con delega all’ambiente e CANOVI Franco nella veste di
responsabile del Servizio ambiente e manutenzione dello stesso Comune, per sentirli
condannare al risarcimento del danno di euro 1.171.002,00 a favore dell’Ente
locale e di euro 81.771,00 a favore dello Stato, oltre alla rivalutazione
monetaria, agli interessi legali ed alle spese di giudizio.
Espone la Procura contabile che negli anni dal 2006 al 2010 il
servizio di raccolta dei rifiuti solidi urbani, compresa la raccolta
differenziata di frazioni di rifiuti, di pile esaurite e di farmaci scaduti,
era gestito da AMIU S.p.a. società totalmente partecipata dal Comune di Genova,
a seguito di affidamento diretto, con contratto di durata quinquennale
stipulato in data 30 marzo 2003, prorogato alla scadenza al 31 dicembre 2009 e
con servizio reso di fatto sino al 31 maggio 2010.
L’art. 3 del contratto in questione prevedeva che A.M.I.U. S.p.a.
gestisse i servizi programmati nel rispetto “di ogni disposizione nazionale,
regionale e comunale, compresi eventuali futuri aggiornamenti” e, quindi,
secondo la Procura attrice, anche dell’art. 24 del D.Lgs. 5 febbraio 1997, n.
22 (c.d. decreto Ronchi) e successivamente dell’art. 205, comma 1, del D.Lgs. n. 152/2006 e
dell’art. 1, comma 1108, della legge n. 296/2006 che fissano la misura minima
annuale obbligatoria della raccolta differenziata dei rifiuti.
Il mancato rispetto delle suddette disposizioni da parte
dell’appaltatore del servizio, con realizzazione della raccolta differenziata
in misure significativamente inferiori a quelle previste dalla legge e la
mancata assunzione da parte degli amministratori di idonei e specifici
provvedimenti volti a ricondurre la gestione nell’ambito delle previsioni di
legge, ha arrecato al Comune di Recco, secondo la stessa Procura, un danno
patrimoniale pari ai maggiori costi sostenuti per il conferimento in discarica
di materiale che avrebbe dovuto essere oggetto di raccolta differenziata. Detti
oneri sono stati, in particolare sostenuti a titolo di “tariffa smaltimento
rifiuti”, tributo speciale ex art. 3, comma 24 della legge n. 545/1995,
addizionale del 20% al tributo speciale prevista dall’art. 205, comma 3, del D. Lgs. N. 152/2006,
introdotta con l’art. 5 della L.R. n. 23/2007, onere ex art. 40 L.R. n. 18/1999
e dal 1 luglio 2009 onere di pretrattamento dei rifiuti da introdurre in
discarica.
Tenuto conto dei suddetti oneri aggiuntivi, la Procura ha
quantificato il danno subito dal Comune in 187.130,00 euro per l’anno 2006, in
206.233,00 per il 2007, in 230.671,00 per il 2008, in 275.117,00 per il 2009 ed
in 271.851,00 per il 2010, per un totale di € 1.171.002,00.
Secondo il P.M. contabile, inoltre, il versamento in discarica
dei rifiuti eccedenti ha comportato anche un danno all’ambiente, per il deterioramento
aggiuntivo delle risorse naturali causato dall’immissione di maggiori quantità
di sostanze e microorganismi nel terreno e di gas nocivi nell’aria circostante
alla discarica, danno da rifondere allo Stato ed equitativamente determinato in
€ 81.771,00, in misura pari al triplo dell’addizionale del 20% di cui all’art.
205, comma 3, del succitatodecreto legislativo n. 152/2006, dovuta dal Comune
dal 1° luglio 2008 al 31 dicembre 2010.
Del danno complessivo vengono chiamati a rispondere, nella
misura del 40%, i sindaci pro tempore del Comune di Recco, Buccilli Gian Luca
(dal 13.6.1999 al 5.6.2009) e Capurro Dario (dal 6.6.2009) e, nella stessa
misura, gli Assessori pro tempore con delega all’ambiente, Bersanetti Stefano
(dal 13.6.1999 al 6.6.2009) e Senarega Franco (dal 23.6.2009) per avere, nelle
suddette qualità, omesso qualsiasi attività di vigilanza e di controllo
sull’esatto adempimento, da parte di AMIU S.p.a., delle prescrizioni di legge
in materia di raccolta differenziata dei rifiuti, e per non avere adottato gli
opportuni provvedimenti nei confronti dell’appaltatore inadempiente agli
obblighi previsti dall’art. 3 del contratto di servizio.
La rimanente parte del danno, nella misura del 20%, secondo il
P.M. contabile, deve essere, invece, addebitata al responsabile del Servizio
ambiente e manutenzione del Comune, ing. Franco Canovi, che aveva il preciso
obbligo di vigilare sulla corretta esecuzione del contratto e sul rispetto di
tutte le relative clausole, e segnatamente, per quanto rileva in questa sede,
di quelle che imponevano l’osservanza delle norme relative alla misura minima
della raccolta differenziata.
Con memoria del 21 febbraio 2013 i convenuti Buccilli,
Bersanetti, Capurro e Senarega si sono costituiti, deducendo in sintesi quanto
segue:
1) Mancanza di legittimazione passiva degli stessi in qualità di
amministratori del Comune, avendo la legge 142/1990 introdotto il principio di
separazione tra funzioni di indirizzo, spettanti agli organi politici e
funzioni di gestione, affidate alla dirigenza (art.51), principio confermato
dall’art. 107, comma 1, del D.lgs. n. 267/2000;
2) Assenza di responsabilità, per espressa previsione
dell’art. 1, comma 1-ter, della legge n. 20/94, avendo quali titolari di organi
politici in buona fede approvato, autorizzato o consentito l’esecuzione di atti
che rientravano nella competenza degli uffici tecnici o amministrativi. Nel
caso di specie, infatti, secondo i convenuti, la responsabilità del sindaco e
degli amministratori non potrebbe essere direttamente ricondotta ad
un’effettiva partecipazione degli stessi, in termini di condotta omissiva o
commissiva gravemente colposa, al compimento dell’attività da cui sia scaturito
un danno per la pubblica amministrazione;
Nel merito, i convenuti hanno sostenuto:
1) che la questione ambientale è sempre stata all’attenzione
degli amministratori e che nella dichiarazione di politica ambientale allegata
alla delibera di Giunta n. 130 del 2005, sono state individuate le aree di
miglioramento, secondo criteri di priorità (alta, media, bassa), privilegiando
gli interventi relativi alla rete fognaria e al depuratore, stante
l’indifferibilità degli stessi, ed inserendo gli interventi in materia di
raccolta differenziata, importanti ma non pressanti ed urgenti, in una fase
successiva;
2) che con i sistemi tradizionali di raccolta differenziata
adottati nel Comune (campane stradali di raccolta) non sarebbe stato possibile
rispettare e nemmeno avvicinarsi agli obiettivi fissati dall’art. 205 del
D.lgs. n. 152/2006, e comunque il raggiungimento delle percentuali
normativamente previste non sarebbe raggiungibile nei tempi previsti dalla
legge, tenuto conto anche delle particolarità del territorio ligure. A tal
proposito viene prodotta una relazione tecnica del dott. Eugenio Piovano, in
cui sostanzialmente si afferma che gli obiettivi di raccolta differenziata
fissati dalla legge “sono abnormi rispetto alla reale capacità del sistema
paese di conseguirli, almeno nei tempi prefissati”, che “nella realtà ligure a
causa di vincoli socio-territoriali, clamorose inadempienze da parte degli Enti
sovraordinati, insufficiente sensibilizzazione e partecipazione dell’utenza, il
raggiungimento degli obiettivi di raccolta differenziata da parte di un singolo
comune è da considerarsi – salvo casi particolari – tecnicamente infattibile”,
e che comunque la realizzazione degli obiettivi di raccolta differenziata
previsti dalla legge avrebbe comportato per il Comune un esborso superiore al
danno erariale contestato;
3) che con DGC n. 138 del 2009 il Comune ha approvato un
programma di interventi di miglioramento ambientale avente tra gli obiettivi
specifici l’aumento delle “potenzialità del sistema di raccolta differenziata”
entro la fine del 2010, la predisposizione di un nuovo capitolato d’appalto per
la gestione del ciclo rifiuti e l’espletamento di una gara per l’individuazione
di un nuovo gestore;
4) Che il Comune ha sempre effettuato il controllo della
gestione dei rifiuti, con visite ispettive e attività di audit, sia interne che
esterne, per verificare l’esecuzione del contratto da parte degli appaltatori e
l’osservanza delle procedure interne da parte degli uffici comunali;
Tutto quanto sopra esposto dimostrerebbe, secondo gli
amministratori convenuti, che sono state poste in essere tutte le azioni
possibili, tenuto conto dell’ordine di priorità assegnato al sistema della
raccolta dei rifiuti nell’ambito degli interventi in materia ambientale, della
orografia del territorio comunale, delle disponibilità finanziarie dell’Ente e
del basso livello di sensibilità riscontrato nella cittadinanza.
In conclusione, quindi, non sarebbe ravvisabile nel
comportamento degli stessi amministratori alcuna condotta omissiva e/o
negligente nell’esercizio delle funzioni dagli stessi svolte nel corso degli
anni 2006 – 2010 e, quindi, nessuna responsabilità e nessun danno potrebbero
essere loro ascritti.
Si è costituito, con memoria difensiva, anche l’ing. Franco
Canovi, responsabile del Settore Ambiente del Comune di Recco.
Chiamato in giudizio per avere omesso di assumere qualsivoglia
iniziativa di sua competenza volta al rispetto da parte del gestore del
servizio di igiene urbana delle percentuali minime di raccolta differenziata
previste dalla legge, nonché di promuovere eventuali provvedimenti di Giunta in
ordine ad azioni nei confronti dell’appaltatore per indurlo al corretto
adempimento delle clausole contrattuali, il convenuto si è difeso sostenendo:
1) che le amministrazioni comunali hanno incontrato difficoltà
oggettive nel raggiungimento delle percentuali di raccolta differenziata
fissate dalle legge e che la stragrande maggioranza dei comuni liguri non ha
raggiunto le percentuali previste;
2) che il sistema di R.D. attraverso la collocazione di apposite
“campane” è rudimentale e che solo il diverso sistema di raccolta “porta a
porta” rende possibile effettuare una raccolta in grado di realizzare obiettivi
quantitativi prossimi a quelli fissati dalla normativa.
3) che nel caso di specie sussistevano difficoltà interpretative
del contratto relativamente agli obblighi del gestore A.M.I.U. S.p.a in merito
alla raccolta differenziata;
4) che anche se fosse stato contestato ad A.M.I.U. il mancato
raggiungimento delle percentuali fissate dalla legge, sarebbe stato impossibile
imporre alla stessa metodologie diverse di raccolta dei rifiuti, nel tentativo
di raggiungere le elevate percentuali fissate dalla normativa;
In merito alla determinazione del danno il convenuto ha dedotto
che la stessa deve tenere conto anche dei costi aggiuntivi necessari per
incrementare le percentuali di raccolta differenziata, in particolare di quelli
relativi all’attività di raccolta “porta a porta”, (i costi operativi
aumenterebbero, a suo dire, del 92% ed il costo del carburante del 76%).
In via subordinata, l’ing. Canovi ha dedotto che l’eventuale
danno erariale sarebbe comunque imputabile all’AMIU S.p.a., non avendo
quest’ultima posto in essere modalità di raccolta idonee allo scopo, pur
essendo la stessa obbligata a farlo ai sensi dell’art. 3 del contratto. Il
convenuto ha chiesto, quindi, l’integrazione del contraddittorio, con la
chiamata in giudizio dei responsabili dell’A.M.I.U. S.p.a., nonché di altri
soggetti “possibili responsabili di omissioni di vigilanza” o a conoscenza del
mancato rispetto delle percentuali di legge, quali, ad esempio, la Regione
Liguria.
In ogni caso, secondo il convenuto, allo stesso non potrebbe
essere imputata che una esigua parte dell’intero danno, ben inferiore al
20% RICHIESTO dal P.M., attesa la sua
marginale responsabilità nella vicenda.
dal P.M., attesa la sua
marginale responsabilità nella vicenda.
L’ing. Canovi afferma, inoltre, di avere in data 14 dicembre
2012 contestato all’A.M.I.U. S.p.a. il mancato raggiungimento delle percentuali
di raccolta differenziata legalmente previste, chiedendo alla stessa di
rifondere al Comune il danno cagionato con riferimento a tutto il periodo di
operatività del contratto e che con deliberazione n. 151 del 18 dicembre 2012
la Giunta comunale ha deciso di chiamare in giudizio l’A.M.I.U. per le
violazioni degli obblighi assunti dalla stessa con il contratto di servizio n.
114 del 2003.
Essendosi, tra l’altro, il rapporto contrattuale tra Comune ed
AMIU concluso il 31 maggio 2010, il convenuto eccepisce, infine, che l’ultima
parte di detto anno è regolata dal contratto stipulato con IDEALSERVICE, nuovo
gestore del servizio, cui nel luglio del 2012 sono state contestate violazioni
contrattuali per il mancato raggiungimento delle misure della raccolta
differenziata per il periodo giugno – dicembre 2010, e che con determinazione
del responsabile del servizio n. 125 del 22 novembre 2012 sono state disposte
trattenute sulle spettanze dovute al gestore nei mesi di giugno e settembre
2012 per il recupero dei maggiori oneri di € 126.456,20 sopportati dall’Ente a
causa dell’inadempimento contrattuale contestato.
Per quanto riguarda la parte di danno richiesta a titolo di
danno ambientale, quantificato dalla Procura nel triplo dell’addizionale del
20% pagata dal Comune nel periodo 1.7.2008 - 31.12.2010 la difesa dei convenuti
mette in dubbio innanzitutto che il conferimento di rifiuti in una discarica
autorizzata possa configurare danno ambientale, atteso che la stessa, proprio
al fine di evitare un tale danno, è dotata di sistemi idonei ad isolarla
completamente dal terreno.
Si deduce, inoltre, che detta addizionale ha lo scopo di
penalizzare il versamento della quantità di rifiuti che si potrebbe evitare di
conferire, ove si raggiungessero le percentuali di R.D. fissate dalla legge, ma
non ha carattere sanzionatorio. Non sarebbe, pertanto, applicabile l’art. 314
del codice dell’ambiente che, per la determinazione del danno ambientale, fa
specifico riferimento alle sanzioni.
All’odierna udienza le parti hanno ulteriormente illustrato le
argomentazioni a sostegno delle rispettive domande, concludendo come da verbale
in atti.
Esaurita la discussione, la causa è stata trattenuta in
decisione, con esito di cui al dispositivo.
MOTIVI DELLA DECISIONE
1. Va prioritariamente affrontata la questione della corretta
instaurazione del rapporto processuale sottesa alla richiesta di integrazione
del contraddittorio nei confronti di altri presunti responsabili, avanzata
dalla difesa dell’ing. Franco Canovi, dirigente del Settore Ambiente e
manutenzione del Comune.
Al riguardo si osserva che ai sensi dalla legge 14 gennaio 1994
n. 20, modificata dalla L. 20 dicembre 1996, n. 639, il principio della
personalità e parziarietà che regola l’istituto della responsabilità
amministrativa (fatta eccezione soltanto per le ipotesi di dolo e conseguente
illecito arricchimento) impone al giudice, nell'ipotesi di danno determinato da
più persone, di valutare le singole responsabilità e condannare “ciascuno per
la parte che vi ha preso”, attribuendo ai soggetti convenuti esclusivamente la
quota di danno agli stessi imputabile, (art. 1 - quater della legge n. 20 del
1994). Spetta, pertanto, al Collegio pronunciarsi nel merito della riferibilità
ai convenuti dell'integrale somma agli stessi addebitata a titolo risarcitorio
dalla Procura attrice, ovvero ritenere dagli stessi dovuti una somma di minore
importo proporzionata al loro apporto nella determinazione del fatto dannoso,
rimanendo, a tale ultimo fine, ininfluente l’eventuale parte di responsabilità
di altri soggetti e risultando, quindi, non necessaria la presenza di questi
ultimi nel processo.
Non ricorrendo, pertanto, nel caso di specie una ipotesi di
litisconsorzio necessario di cui all'art. 102 c.p.c. - che presuppone l'unicità
e l'inscindibilità del rapporto giuridico sostanziale – la richiesta
d'integrazione del contraddittorio deve essere respinta.
2. L’ing. Canovi eccepisce, inoltre, l’inattualità del danno di
cui è causa, non essendo ancora decorsi i termini per l’attivazione dinanzi al
giudice civile dell’azione risarcitoria nei confronti dell’A.M.I.U. per
l’inesatta esecuzione del contratto, paventando l’eventualità di un
ingiustificato arricchimento del Comune, nell’ipotesi di condanna al
risarcimento del (medesimo) danno, sia dell’appaltatore del servizio, citato
per inadempimento contrattuale, sia degli odierni convenuti con l’azione di
responsabilità amministrativa.
L’eccezione non è fondata.
Nel caso di specie, i requisiti della concretezza, della
certezza e dell’attualità del danno prospettato dalla Procura sono
indubbiamente sussistenti, in quanto la perdita per il Comune non è
semplicemente ipotetica, il depauperamento patrimoniale a carico dell’Ente,
costretto, secondo il P.M. contabile, ad esborsi aggiuntivi conseguenti al
mancato raggiungimento delle percentuali minime di raccolta differenziata, si è
già effettivamente verificato in tutti i suoi elementi e la perdita,
sussistente al momento della proposizione della domanda, continua a sussistere
al momento della decisione (quanto meno quella relativa al periodo 2006 – 2010
primo semestre).
In tale ipotesi, per consolidata giurisprudenza di questa Corte,
qualora detto danno sia, almeno in parte, ascrivibile a colpa grave di chi è
soggetto alla giurisdizione del giudice contabile, «l’azione di responsabilità
amministrativa non può trovare ostacoli al proprio pieno compimento né
nell’adozione di strumenti alternativi, dei quali sia titolare la P.A.
danneggiata, per il recupero del danno subito, né nel concorrente ricorso ad
altre giurisdizioni da parte della medesima P.A.» (Sez. App. Sicilia Sent.
sent. n. 139/A/2011 del 13/5/2011; da ultimo, vedi anche Sez. Calabria sent. n.
35/2013).
L’azione di responsabilità per danno erariale nei confronti
degli amministratori esercitata dal P.M. contabile non nasce, infatti, nel caso
in esame, solamente dal mancato esercizio da parte degli amministratori
dell’azione risarcitoria nei confronti degli autori del fatto dannoso, ma
dall’avere essi stessi, con il loro colpevole antidoveroso comportamento
contribuito al verificarsi del danno.
L’eventuale concomitante azione civile contro l’appaltatore,
esercitabile dall’Amministrazione e l’azione del P.M. contabile operano,
pertanto, su piani del tutto distinti e sono reciprocamente indipendenti ed
autonome, pur quando investono un medesimo fatto materiale, (sul punto Cass.
SS.UU. 21/10/2005, n. 20343; 25/11/2008, n. 28048 e 12/5/2009, n. 10856).
Mentre l’azione civile promossa dall’amministrazione danneggiata
tende all’accertamento del danno conseguente a responsabilità contrattuale
della controparte, l’azione del P.M. contabile viene esercitata nell’interesse
generale dell’ordinamento all'osservanza della legge e alla corretta gestione
dei mezzi finanziari pubblici, nonché al corretto esercizio da parte dei
pubblici dipendenti delle funzioni loro affidate, e mira ad accertare quanta
parte del danno causato alla P.A. sia ascrivibile a colpa grave
dell'amministratore, dell’impiegato pubblico o del soggetto in rapporto di
servizio con la P.A. e debba essere loro imputata, e non può essere preclusa
dall’esercizio (e men che meno dal possibile esercizio) della prima, a meno che
questa non abbia già avuto esito interamente satisfattivo delle ragioni
dell’Erario, per l’avvenuto integrale risarcimento del danno subito
dall’Amministrazione, circostanza quest’ultima che, nel caso in esame, non
ricorre.
3. Passando al merito della vicenda descritta in narrativa,
occorre verificare la sussistenza, nel caso concreto, degli elementi tipici
della responsabilità amministrativa e cioè del danno arrecato alla pubblica
amministrazione da soggetti legati a quest’ultima da un rapporto di servizio,
con una condotta connotata da dolo o colpa grave, causalmente connessa con
l'evento dannoso.
4. La sussistenza del rapporto di servizio tra i convenuti e
l'Amministrazione comunale danneggiata appare pacifica, essendo questi ultimi
tutti inquadrati nell’organizzazione amministrativa del Comune di Recco, o in
quanto titolari di incarichi politico - amministrativi (Buccilli Gian Luca e
Capurro Dario sindaci e Bersanetti Stefano e Senarega Franco assessori) o in
quanto legati all’Ente da un rapporto di lavoro dipendente a tempo
indeterminato ( Canovi Franco).
5. Con riferimento all’elemento oggettivo del danno pubblico,
occorre distinguere tra la parte di danno ascritta ai convenuti a titolo di
danno ambientale conseguente alla maggiore quantità di rifiuti versati in
discarica e la parte di danno derivante dai maggiori costi affrontati dal
Comune per il conferimento di una maggiore quantità di rifiuti indifferenziati.
6. Il Collegio non ritiene sussistente il danno di € 81.771,00,
contestato dalla Procura quale danno all’ambiente conseguente alla maggiore
quantità di rifiuti versati in discarica.
Il danno all’ambiente è definito dall’art. 300, comma 1, del D.Lgs. n. 152/2006
quale “deterioramento significativo e misurabile, diretto o indiretto, di una
risorsa naturale o dell’utilità assicurata da quest’ultima”. Tale norma riporta
in termini puntuali la nozione comunitaria di danno ambientale, specificando
che quest’ultimo consiste nel deterioramento, in confronto delle condizioni
originarie, provocato alle specie e agli habitat naturali protetti dalla
normativa nazionale e comunitaria, alle acque interne, alle acque costiere ed a
quelle ricomprese nel mare territoriale, al terreno, mediante qualsiasi
contaminazione che crei un rischio significativo di effetti nocivi, anche
indiretti, sulla salute umana.
Ciò che rileva ai fini della configurabilità oggettiva del danno
ambientale è, dunque, l’incremento dell’inquinamento rispetto alle condizioni
originarie, incremento che nel caso in esame non sembra essersi verificato,
atteso che nella discarica, regolarmente autorizzata, sono stati versati
rifiuti in quantità maggiore rispetto a quelli che si sarebbero prodotti con
una raccolta differenziata effettuata nelle misure previste dalla legge, ma non
maggiormente inquinanti rispetto a quelli che la stessa discarica, in base alle
sue caratteristiche costruttive e operative, era destinata ad accogliere.
7. La valutazione della sussistenza della parte di danno
derivante dai maggiori costi affrontati dal Comune per il conferimento in
discarica di una maggiore quantità di rifiuti indifferenziati postula, invece,
la ricostruzione del quadro normativo vigente in materia nel momento della
realizzazione dei fatti dannosi contestati agli odierni convenuti.
In materia di rifiuti, il diritto comunitario ha imposto agli
Stati membri, attraverso le direttive del Consiglio n. 91/156/CEE del 18/3/1991
e 99/31/CE del 26 aprile 1999, l’obbligo di adottare tutte le misure necessarie
ad assicurare il recupero o lo smaltimento degli stessi senza pericolo per la
salute dell’uomo e senza l'uso di procedimenti o di metodi che potrebbero
recare pregiudizio all’ambiente, vietandone nel contempo l’abbandono, lo
scarico e lo smaltimento incontrollato.
8. Il decreto legislativo 5 febbraio 1997 n. 22 che, fino
all'entrata in vigore del decreto legislativo 3 aprile 2006 n. 152,
di attuazione della delega contenuta nella legge n. 308 del 2004 per il
riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia
ambientale, ha costituito la normativa quadro sulla gestione dei rifiuti,
prevede, in attuazione della citata direttiva europea 91/156/CEE, l’adozione di
un sistema di raccolta differenziata idoneo a consentire la drastica
diminuzione dei rifiuti avviati in discarica e la realizzazione di un modello
alternativo di smaltimento i cui punti qualificanti sono il riciclo dei
materiali, il compostaggio della frazione organica e il collocamento in
discarica (o termovalorizzazione) del solo residuo.
9. Lo stesso decreto n. 22/1997 ha provveduto ad individuare le
funzioni amministrative che in materia di raccolta differenziata competono a
ciascun livello di governo, centrale, regionale, provinciale e comunale,
attribuendo allo Stato il compito di indicare i criteri generali per
l'organizzazione e l'attuazione della raccolta (art. 18, comma 1°, lettera m),
alle Regioni la funzione di provvedere alla “regolamentazione delle attività di
gestione dei rifiuti, ivi compresa la raccolta differenziata di rifiuti urbani,
anche pericolosi, con l'obiettivo prioritario della separazione dei rifiuti di
provenienza alimentare, degli scarti di prodotti vegetali e animali, o comunque
ad alto tasso di umidità, dai restanti rifiuti” (art. 19, comma 1°, lettera b),
alle Province la cura dell'organizzazione delle attività di raccolta
differenziata dei rifiuti urbani e assimilati sulla base di ambiti territoriali
ottimali delimitati ai sensi dell'articolo 23 (art. 20, comma 1°, lettera g) e
ai Comuni il compito di stabilire “le modalità del conferimento, della raccolta
differenziata e del trasporto dei rifiuti urbani, al fine di garantire una
distinta gestione delle diverse frazioni di rifiuti e promuovere il recupero
degli stessi” (artt. 21, comma 1°, lettera c, e 23, co. 3).
10. Per dare maggiore concretezza all’obiettivo di un utilizzo
razionale ed economicamente vantaggioso dei rifiuti, il predetto decreto ha
anche disposto (art. 24) che in ogni Ambito Territoriale Ottimale (A.T.O.) la
raccolta differenziata degli stessi venga assicurata in misure percentuali
minime del 15% entro due anni dall’entrata in vigore del decreto stesso, del
25% entro quattro anni e del 35% dal sesto anno (percentuali successivamente
fissate dall’art. 205, comma 1, del D.Lgs. n. 152/2006 e
dall’art. 1, comma 1108, della legge n. 296/2006 nella misura del 35% entro il
31 dicembre 2006, del 40% entro il 31 dicembre 2007, del 45% entro il31
dicembre 2008, del 50% entro il 31 dicembre 2009, del 60% entro il 31 dicembre
2011 e del 65% entro il 31 dicembre 2012).
L’art. 205, comma 3, del D.Lgs. n. 152/2006,
inoltre, al fine di penalizzare il conferimento in discarica dei rifiuti e di
rafforzare i previsti obblighi di raccolta differenziata, ha introdotto, in
caso di mancato raggiungimento degli obiettivi minimi fissati dalla legge,
un’addizionale del 20% al tributo dovuto per il conferimento, da applicarsi nei
confronti dell’A.T.O. con successiva ripartizione dell’onere tra quei Comuni
del territorio che non abbiano raggiunto le prescritte percentuali minime.
Sempre agli stessi fini, il conferimento dei rifiuti in
discarica è stato, inoltre, gravato, ex art. 40 della L.R. 21 giugno 1999, n.
18, da un onere di 0,008 euro al Kg. e da un onere ulteriore, previsto
dall’art. 7 del D.lgs. 13 gennaio 2003, n. 36 per il pretrattamento dei
rifiuti, fissato dalla Giunta regionale ligure in 0,01 euro al Kg.
11. Il nuovo impianto normativo fonda la propria ratio nel fatto
che “la raccolta differenziata svolge un ruolo rilevante e prioritario nel
sistema di gestione integrato dei rifiuti, in quanto consente sia di ridurre il
flusso dei rifiuti da avviare allo smaltimento, sia di condizionare
positivamente l’intero sistema di gestione, garantendo: a) la valorizzazione
delle componenti merceologiche dei rifiuti sin dalla fase della raccolta; b) la
riduzione delle quantità e della pericolosità dei rifiuti da avviare allo
smaltimento indifferenziato, individuando tecnologie più adatte di gestione e
minimizzando l’impatto ambientale dei processi di trattamento e smaltimento; c)
il recupero di materiali e di energia nella fase del trattamento finale; d) la
promozione di comportamenti più corretti da parte dei cittadini, con
conseguenti significativi cambiamenti nelle abitudini di consumo, a beneficio
di politiche di prevenzione e di riduzione” (deliberazione n. 6/2007/G della
Sezione centrale di controllo della Corte dei conti sulla gestione delle
Amministrazioni dello Stato).
Da un punto di vista strettamente giuridico occorre, tra
l’altro, evidenziare che in base all’articolo 1, comma 2, del legislativo
22/97, le disposizioni dello stesso costituiscono principi fondamentali della
legislazione statale, ai sensi dell’articolo 117 della Costituzione e, secondo
il successivo comma 3, le disposizioni di principio costituiscono, nei
confronti delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome aventi
competenza esclusiva in materia, norme di riforma economico - sociale.
12. Interpretando correttamente le disposizioni normative in
esame la Regione Liguria ha varato la Legge 21 giugno 1999 n. 18, facendo
propri gli obiettivi e le finalità di cui al d.lgs. n. 22/1997 e
successivamente (29 febbraio 2000) ha approvato il Piano regionale di gestione
della raccolta.
Quest’ultimo, nella consapevolezza della portata innovatrice del
più volte citato decreto legislativo n. 22/97 e del nuovo modello operativo,
individua tra gli obiettivi principali della gestione:
• il conseguimento dei quantitativi di raccolta differenziata e
riutilizzo previsti dal decreto legislativo 22/97, da intendersi come obiettivi
minimali del sistema, in un’ottica di progressivo incremento;
• il tendenziale abbandono della discarica come sistema di
smaltimento;
• lo sviluppo del riutilizzo e della valorizzazione del rifiuto
come risorsa rinnovabile anche in campo energetico.
Obiettivo fondamentale del piano regionale, i cui contenuti, per
espressa previsione della citata L.R. n. 18/1999, “assumono efficacia
vincolante per i soggetti pubblici e privati che esercitano funzioni e attività
disciplinate dal presente Capo” è, in sintesi, quello di massimizzare il
recupero, potenziando, quindi, la raccolta differenziata, in conformità alle
disposizioni del D.lgs. 22/97.
13. Dall'articolato quadro normativo appena descritto emerge, ad
avviso del Collegio, l'obbligo ricadente sulle singole amministrazioni comunali
di attuare le prescrizioni legislative in materia di raccolta differenziata dei
rifiuti, e di garantire, indipendentemente dal soggetto cui è materialmente
affidato il servizio di raccolta dei rifiuti urbani, il rispetto delle
percentuali minime previste dalla legge. La fissazione di soglie minime della
raccolta differenziata risulta, infatti, necessaria ai fini del raggiungimento
degli obiettivi fissati dal legislatore, oltre che della credibilità del
sistema stesso, e l’adempimento del dettato normativo non può non costituire un
puntuale e inderogabile obbligo per le amministrazioni, la cui violazione
viene, infatti, “sanzionata” con aggravi di costo per lo smaltimento a carico
dei Comuni inadempienti.
A tal proposito il contratto stipulato tra il Comune di Recco e
l’A.M.I.U. S.p.a. nel 2003 prevedeva specifiche prescrizioni in materia,
obbligando il gestore del servizio (art. 2) alla “raccolta differenziata di
frazioni di rifiuti (vetro, carta e cartone, alluminio, plastica, legno,
ramaglie, ingombranti lignei, ingombranti metallici, batterie esauste) nonché
di “pile esaurite e farmaci scaduti”, attività inclusa tra i “servizi
istituzionali continuativi programmati e compensati in ragione di un
corrispettivo forfetario”, annualmente adeguato in base all’indice ISTAT, da
gestire nel rispetto “del D.Lgs. 22 del 1997 e s.m.i. e degli altri
provvedimenti normativi nazionali vigenti in materia”, “delle disposizioni del
Regolamento comunale sul servizio rifiuti e della Carta dei Servizi;”, nonché
“di ogni altra disposizione nazionale, regionale e comunale, comunque
applicabile ai servizi” (art. 3 del contratto).
L’art. 9 del contratto stabiliva, inoltre, che “AMIU si obbliga
ad applicare gli standard di qualità (omissis. . . ) che risulteranno fissati
da disposizioni normative applicabili ai servizi stessi.”, tra i quali
necessariamente rientra anche la percentuale minima di raccolta differenziata
annuale.
L’osservanza delle previsioni del decreto n. 22/97 e
segnatamente dell’art. 24 relativo alle percentuali minime di raccolta
differenziata, da realizzare secondo scaglioni progressivi annuali, costituiva,
pertanto, adempimento inderogabile del gestore, posto a tutela di un interesse
generale e, sicuramente, prevalente rispetto a quello vantato dalle stesse
parti.
14. Il mancato rispetto delle predette disposizioni, con
realizzazione della raccolta differenziata in misure significativamente
inferiori a quelle previste dal citato art. 24 del decreto n. 22/97, ha
comportato a carico del Comune il pagamento di oneri aggiuntivi per il
conferimento in discarica del materiale che avrebbe dovuto essere destinato
proficuamente alla raccolta differenziata ed ha, pertanto, arrecato al Comune
di Recco un danno patrimoniale conseguente.
Detto danno, applicando alla quantità di rifiuti risultante
dalla differenza tra la percentuale di R.D. realizzata e quella minima prevista
dalla legge, la “tariffa per lo smaltimento dei rifiuti”, il tributo speciale,
l’addizionale del 20%, l’onere ex art. 40 L.R. n. 18/1999 e, dal 1 luglio 2009,
l’onere di pretrattamento dei rifiuti conferiti, è quantificabile in 187.130,00
euro per l’anno 2006, in 206.233,00 per il 2007, in 230.671,00 per il 2008, in
275.117,00 per il 2009 ed in 271.851,00 per il 2010, come dettagliatamente
calcolato in atti (vedi segnalazione del danno erariale del Nucleo di Polizia
Tributaria di Genova prot. 56433/12 del 6 marzo 2012), per un totale di €
1.171.002,00.
Avendo l’Ente provveduto al recupero dei maggiori oneri di €
126.456,20 sostenuti nell secondo semestre del 2010 per il versamento in
discarica dei rifiuti eccedenti, con trattenuta di pari importo sulla
fatturazione relativa al servizio prestato dalla IDEALSERVICE nei mesi di
giugno e settembre 2012, come da deliberazione del responsabile del Settore
Ambiente n. 125 del 22 novembre 2012, il danno relativo all’anno 2010, va
ridotto ad € 145.395 ed il danno complessivo ad € 1.044.546.
Deve a tal proposito respingersi la richiesta di sospensione del
giudizio, per la parte relativa al risarcimento del danno da parte di
IDEALSERVICE, avanzata in via subordinata dalla Procura attrice, in udienza,
avendo l’Ente posto in essere la procedura prevista dall’art. 15 del contratto
di servizio per il recupero, nei confronti del gestore, delle penalità relative
al mancato raggiungimento degli obiettivi della raccolta differenziata e
proceduto, in via di autotutela, con l’adozione della predetta deliberazione n.
125/2012 da parte del responsabile del Servizio Ambiente e manutenzione.
15. Inconferenti appaiono i tentativi della difesa di dimostrare
l’insussistenza del danno in questione, asserendo che la diminuzione dei costi
conseguente alla minore quantità di rifiuti da versare in discarica sarebbe
stata vanificata da un incremento degli oneri necessari per effettuare una
raccolta più efficace.
Nel caso di specie, infatti, anche ad ammettere che una raccolta
differenziata effettuata con metodi più incisivi rispetto alle semplici
“campane stradali” comporti costi maggiori rispetto a quelli sostenuti per il
versamento in discarica dei rifiuti tal quali, (in realtà non risulta,
assolutamente dimostrato, nel dibattito sui costi “reali” della raccolta
differenziata acceso da diversi anni, che un sistema di raccolta differenziata
abbia sempre costi superiori a quelli di raccolta indifferenziata), non può non
evidenziarsi che i maggiori costi sarebbero stati a carico dell’AMIU,
contrattualmente obbligata, a fronte del corrispettivo pattuito, alla gestione
del servizio con modalità tali da realizzare le percentuali fissate dalla
legge, mentre il Comune avrebbe avuto solo i vantaggi derivanti dai minori
costi per il versamento in discarica di una minore quantità di rifiuti
indifferenziati.
Il danno per il Comune è, pertanto, da ritenersi integralmente
corrispondente all’aggravio di costo sostenuto per aver dovuto versare in
discarica una maggiore quantità di rifiuti.
16. Il danno descritto deve ritenersi in parte ascrivibile al
comportamento tenuto dai convenuti amministratori comunali in carica nei
diversi periodi considerati, nonché dal responsabile del Settore ambiente e
manutenzione del Comune, ing. Franco Canovi, tutti preposti, per la funzione
esercitata nell’ambito dell’Ente, all’organizzazione del sistema integrato dei
rifiuti ed alla vigilanza sul corretto espletamento del servizio da parte del
gestore.
Incontrovertibile conferma dell’esistenza di tali obblighi si
ricava da quanto stabilito dagli artt. 50 e 54 del D.lgs. 267/2000, che
attribuiscono al sindaco il compito di sovrintendere al corretto funzionamento
degli uffici e dei servizi comunali, con il conseguente dovere giuridico di
attivazione delle opportune misure correttive d'intervento in caso di
violazione di legge, irregolarità e disfunzioni.
Spettano analogamente all’assessore specifici poteri finalizzati
al corretto funzionamento dei servizi e degli uffici e all'esecuzione degli
atti relativi al settore cui lo stesso risulta formalmente preposto e rispetto
al quale questi si trova nella medesima posizione del sindaco delegante.
Incombe, conseguentemente, sull’assessore un obbligo giuridico
determinato e puntuale di assumere tutte le iniziative necessarie nelle
questioni di propria competenza, di impartire opportune ed idonee direttive
agli organi amministrativi competenti o di esercitare poteri di impulso nei
confronti degli altri organi decisionali (in termini, Sez. Giur. Liguria,
sentenza n. 414/2002).
17. Competeva, pertanto, in primo luogo ai Sindaci Buccilli Gian
Luca e Capurro Dario, quali organi responsabili dell’amministrazione del
Comune, attivare i poteri di indirizzo, di vigilanza e di controllo
sull’attività degli assessori e delle strutture gestionali esecutive, previsti
dallo Statuto dell’Ente (art. 23, comma 2), per assicurare la realizzazione
degli obiettivi legislativamente indicati in materia di raccolta differenziata.
Spettava, inoltre, ai convenuti Bersanetti Stefano, nominato componente
della Giunta comunale con l’incarico di sovraintendere al funzionamento dei
Settori di attività Ambiente, manutenzione e tutela del Territorio con atto
sindacale del 1 luglio 2004 e Senarega Franco, nominato componente della Giunta
comunale con l’incarico di sovraintendere al funzionamento dei settori di
attività Ambiente, manutenzione e viabilità con atto sindacale del 23 giugno
2009, esercitare, in qualità di assessori pro tempore con delega specifica, gli
stessi poteri di indirizzo, vigilanza e controllo nei confronti delle strutture
amministrative preposte alla gestione del servizio di che trattasi ed
assicurarsi che le disposizioni normative dettate dal legislatore nella
specifica materia della raccolta differenziata fossero puntualmente osservate
dall’appaltatore.
Dagli atti di causa risulta, invece, che i sindaci e gli
assessori convenuti non solo abbiano continuativamente sottovalutato il
problema ed omesso di richiedere al gestore l’esatto adempimento del contratto
in merito alla raccolta differenziata, ma abbiano addirittura agito come se le
norme relative alle percentuali minime obbligatorie di detta raccolta, fissate
dal legislatore per i vari anni, non esistessero.
Pur affermando nelle proprie difese che la tutela dell’ambiente
è sempre stata una priorità per gli amministratori del Comune, dalla
dichiarazione di politica ambientale e dall’analisi predisposta
dall’Amministrazione comunale ed allegata alla delibera di Giunta n. 130 del
2005, risulta, infatti, che all’obiettivo della raccolta differenziata dei
rifiuti è stato attribuito un “livello basso di priorità, pur indubbiamente
importante ma non pressante ed urgente” e che lo stesso è stato rimandato ad
una fase successiva del progetto ambientale.
Gli amministratori non hanno, inoltre, disposto un’adeguata
informazione agli utenti circa i vantaggi della raccolta differenziata per
l’ambiente e la salute, (come richiesto anche dall’art. 23 del regolamento
comunale del servizio di nettezza urbana) e la necessità di un coinvolgimento
attivo degli stessi per una efficace gestione del servizio, astenendosi dal
prescrivere azioni concrete ai medesimi e dal predisporre opportuni controlli e
conseguenti strumenti sanzionatori.
Il verbale di riesame effettuato in data 30 giugno 2008 dalla
Direzione per la verifica dell’efficacia e dell’adeguatezza del sistema di
gestione ambientale del Comune di Recco (presenti i convenuti Buccilli,
Bersanetti e Canovi) conferma la sostanziale disattenzione degli amministratori
nei confronti del dettato normativo circa il raggiungimento di livelli minimi
di raccolta differenziata.
Viene, infatti, individuato quale obiettivo specifico l’aumento
della “potenzialità del sistema di raccolta dei rifiuti differenziati” ma viene
fissato quale traguardo finale da raggiungere nel dicembre 2007 “il 15% della
raccolta differenziata”, a fronte di un obiettivo fissato dalla legge per il
2006 del 35%, innalzato per il 2007 al 40% dalla legge 27 dicembre 2006, n. 296
(finanziaria per il 2007), pena diffida della Regione e nomina di commissario
ad acta in quegli ambiti territoriali all’interno dei quali non sia assicurata
una raccolta differenziata dei rifiuti pari alle percentuali minime del 40%
entro il 31.12.2007, del 50% entro il 31.12.2009 e 60% entro il 31.12.2011.
In quella stessa sede, nonostante gli evidenti scarsi risultati
del sistema in atto, si esprime una valutazione “soddisfacente e positiva” in
merito al rispetto delle prescrizioni in materia ambientale ed in particolare
della disciplina dei centri di raccolta differenziata dei rifiuti urbani.
La gestione delle attività viene ritenuta “soddisfacente e
positiva” anche nel successivo verbale della Direzione del 9 ottobre 2009, in
cui si espongono le risultanze delle verifiche ispettive programmate nello stesso
anno, concernenti anche il rispetto delle prescrizioni ambientali di cui
al D.Lgs. n. 152 del 3 aprile 2006.
Nello stesso verbale viene riproposto come obiettivo specifico
l’aumento delle “potenzialità del sistema di raccolta differenziata” e fissato
quale traguardo finale la percentuale del 50% entro la fine del 2010,
attraverso la redazione di un nuovo capitolato di appalto per la gestione del
ciclo rifiuti e l’avvio della gara di appalto per l’individuazione del nuovo
gestore, ma nel successivo esame della situazione in data 29 ottobre 2010,
l’obiettivo del 50%, (rimasto puramente teorico), viene rinviato al dicembre
2012.
A fronte delle inefficienze e del mancato raggiungimento di
apprezzabili risultati nel conseguimento degli obiettivi di legge, con
alterazione dell'equilibrio tra le parti negoziali, atteso che l’AMIU, pur non
rispettando le clausole contrattuali sulla raccolta differenziata, continuava a
percepire integralmente il corrispettivo contrattualmente stabilito, gli
amministratori sono stati, quindi, colpevolmente silenti, astenendosi dal
disporre rilievi circa il mancato raggiungimento degli obiettivi minimi fissati
dalla legge e tollerando in modo inescusabile un inesatto adempimento del
contratto, senza richiedere allo stesso gestore l’adozione di misure in grado
di assicurare una migliore separazione dei rifiuti (ad esempio, introducendo un
sistema anche parziale di raccolta porta a porta, oppure ricorrendo
all’istallazione di sistemi di sorveglianza in prossimità delle zone ove i
contenitori destinati alla raccolta dei diversi materiali erano posizionati,
introducendo sistemi premiali nei confronti del gestore e dei cittadini –
utenti del servizio, idonei ad incentivare comportamenti più virtuosi (Sezione
giurisdizionale Campania Sent. n. 1041 del 10 giugno 2011).
Gli stessi amministratori hanno, anzi, contribuito alla
violazione dell’obbligo di legge e alla concretizzazione del danno
patrimoniale, fissando negli atti di verifica dell’andamento del servizio
obiettivi di gran lunga inferiori a quelli previsti dalla legge stessa.
Il controllo sull’operato dell’appaltatore avrebbe dovuto essere
peraltro effettuato con particolare attenzione, atteso che mentre per il Comune
i risultati della raccolta differenziata costituivano dati essenziali per la
valutazione della politica ambientale, da sottoporre a costante monitoraggio,
stante anche la previsione legale di obiettivi annuali il cui mancato
conseguimento comportava per l’ente locale maggiori esborsi, l’interesse di
AMIU alla raccolta differenziata non poteva essere certamente pressante, sia
per la mancata previsione contrattuale di strumenti premiali ed incentivanti
nei confronti dell'assuntore del servizio, sia perché l’A.M.I.U. secondo l’art.
18, commi 1 e 2, del contratto, provvedeva allo smaltimento dei rifiuti
avvalendosi del proprio impianto di Scarpino, con addebito al Comune del
corrispettivo del conferimento in discarica, in aggiunta al corrispettivo
pattuito per i servizi resi. In detta situazione, un incremento delle
percentuali di raccolta differenziata avrebbe comportato per l’AMIU, ceteris
paribus, un probabile aumento dei costi ed una diminuzione dei corrispettivi a
causa della minore quantità di rifiuti indifferenziati conferiti.
18. Per quanto riguarda, invece, il ruolo dell’ing. Canovi, la
specifica competenza in qualità di responsabile del Settore Ambiente e
manutenzioni, avrebbe richiesto una attenta attività di verifica sulle modalità
di esecuzione del servizio da parte dell’appaltatore e, accertate le
inadempienze, l’adozione diretta o indiretta (a seguito di segnalazione agli
organi politico-amministrativi) di interventi incisivi finalizzati al rispetto
da parte dell’A.M.I.U delle prescrizioni di legge in materia di raccolta
differenziata, come richiesto dal contratto (art.3).
Ai sensi dell’art. 107 del T.U.E.L., spettano, infatti, ai
dirigenti tutti i compiti di gestione amministrativa, finanziaria e tecnica,
oltre alla direzione di uffici e servizi, compresa l’adozione di atti e
provvedimenti amministrativi non rientranti tra le funzioni di indirizzo e
controllo politico-amministrativo proprie degli organi di governo, essendo
direttamente responsabili, in via esclusiva, della correttezza amministrativa,
dell’efficienza e dei risultati della gestione.
L’ing. Canovi non ha mai assunto alcuna iniziativa in proposito
e nei rapporti di verifica ispettiva non ha mai evidenziato irregolarità e
violazioni di legge nella erogazione del servizio da parte del gestore. Le
stesse verifiche si sono concretizzate, tra l’altro, in adempimenti burocratici
assolutamente irrilevanti ai fini del controllo sulla gestione del servizio,
limitandosi ad evidenziare compilazioni di formulari e possesso di manuali, di
copie di rapporti, di registri etc.
Parte del danno deve essere, pertanto, addebitata all’ing.
Canovi, in quanto causalmente derivante dalla omissione di attività che
avrebbero dovuto essere doverosamente poste in essere dallo stesso funzionario.
19. In conclusione, secondo il Collegio, a carico dei convenuti
si configura un atteggiamento di sostanziale inerzia riguardo a legittime e
doverose attività volte al miglioramento ed al costante monitoraggio del livello
qualitativo e quantitativo del servizio di r.d., con comportamenti che denotano
inescusabile negligenza e grave trascuratezza nella cura dell’interesse
pubblico che avrebbe dovuto essere, invece, tutelato attraverso il doveroso
diligente svolgimento delle funzioni istituzionali e degli obblighi di servizio
loro attribuiti e che configurano la sussistenza di quell’elemento soggettivo
indispensabile per l’affermazione della responsabilità
amministrativo-contabile.
20. Inapplicabile appare, a tal proposito, l’esimente di cui
all’art. 1 della legge n. 20/1994, invocata dagli Amministratori comunali
evocati in giudizio, secondo la quale sono esonerati da responsabilità gli
organi politici che, in buona fede abbiano approvato o dato l’assenso
all’operato degli uffici tecnici.
Nel caso di specie, infatti, secondo giurisprudenza consolidata
e pacifica, la suddetta scriminante non è applicabile, rientrando i
comportamenti omessi (atti di indirizzo politico e di controllo in materia
ambientale) nelle competenze specifiche dei suddetti amministratori (Sez. Giur.
II Centr., sentenze n. 29/A/1999 e n. 303/A/2003; Sez. Giur. Lazio, sentenza n.
2087/2005; Sez. Giur. Lombardia, sentenza n. 323/2003).
21. Prive di pregio sono anche le argomentazioni difensive che
fanno appello, in funzione scriminante, ai comportamenti di altri Comuni della
zona che parimenti non avrebbero raggiunto le percentuali minime di raccolta
differenziata.
E’ agevole osservare a tale proposito che gli eventuali
comportamenti contra legem di altri soggetti non possono certamente costituire
esimente per coloro che comunque pongono in essere comportamenti altrettanto
antidoverosi.
Per quanto poi attiene alla “indiscutibile irrealizzabilità”
delle percentuali di R.D. previste dalla legge, sostenuta dalla difesa del
Canovi nella memoria del 21 febbraio 2013, basta osservare che numerosi sono i
Comuni, in ogni parte del Paese, che realizzano percentuali di R.D. anche
superiori a quelle minime previste dalla legge e che nella stessa Liguria
l’Osservatorio Regionale sui Rifiuti ha evidenziato che alcuni comuni, con
interventi efficaci, hanno raggiunto ottimi risultati di raccolta
differenziata, superando la percentuale del 45% e centrando, quindi,
l’obiettivo previsto dal d.lgs. n. 152 del 2006, con casi di eccellenza dove
l’introduzione di sistemi domiciliari della raccolta ha determinato incrementi
di assoluto rilievo e risultati in linea con le realtà più virtuose a livello
nazionale (ad esempio, il 75,44% del Comune di Garlenda, il 72,81% di Noli, il
64,07% di Villanova d’Albenga, il 61,02% di Pietra Ligure, il 56,41% di
Camporosso, il 45,70% di Casarza Ligure etc.).
22. Per quanto attiene alla determinazione del danno da
addebitare ai convenuti, il Collegio osserva che il danno complessivo di €
1.044.546,00 corrisponde ai maggiori costi di € 756.581,00, sopportati dal
Comune per il versamento in discarica di rifiuti eccedenti negli anni dal 2006
al primo semestre del 2009 (187.130 + 206.233 + 230.271 + 132.547), durante la
permanenza in carica del sindaco Buccilli e dell’assessore Bersanetti, e di €
287.965,00 sopportati dal Comune allo stesso titolo nel secondo semestre del
2009 (142.570) e nel primo semestre del 2010 (145.395, tenuto conto che degli
esborsi originari di € 271.851, sono stati oggetto di recupero € 126.456, come
sopra specificato), durante la permanenza in carica del sindaco Capurro e
dell’assessore Senarega.
Le osservazioni fin qui evidenziate mettono, però, in luce che
il danno suddetto è attribuibile ai comportamenti gravemente colposi dei
convenuti solo in parte. Significativo rilievo causale hanno, infatti, avuto
nella determinazione del danno le inadempienze contrattuali del gestore, oltre
che il concorso di colpe che il Collegio ritiene possano ricondursi anche ad
altri soggetti, non citati in giudizio (come, i componenti della Giunta che,
certamente a conoscenza dei deludenti risultati conseguiti in materia di
raccolta differenziata, non foss’altro per la pubblicazione dei dati relativi
da parte dell’Osservatorio sui rifiuti, non hanno assunto pertinenti iniziative
di loro competenza in proposito).
Il Collegio ritiene, pertanto, che alle condotte degli odierni
convenuti sia da attribuire, nella determinazione del danno subito dall’Ente,
un ruolo di efficienza causale più contenuto rispetto a quello prospettato
dalla Procura attrice nell'atto di citazione a giudizio e che il danno stesso
sia a loro ascrivibile nella misura equitativamente determinata del 25%, corrispondente
ad euro 261.136,00, di cui € 189.145,00 a carico dei convenuti Buccilli,
Bersanetti e Canovi e di € 71.991,00 a carico dei convenuti Capurro, Senarega e
dello stesso Canovi.
Tenuto conto, inoltre, del contesto generale nel quale i
convenuti hanno operato, caratterizzato dal complesso quadro normativo in
materia di rifiuti e dalle articolate modalità operative di attuazione da parte
dei diversi centri decisionali, a volte contrassegnate da confusione e
incertezza, contesto che rendeva certamente più difficoltosa l’organizzazione
di un sistema integrato di rifiuti e la ricerca e l’individuazione di un
modello gestionale adeguato alle esigenze dell’Ente, il Collegio ritiene
opportuno fare uso del potere riduttivo dell’addebito ex art. 1, comma 1 bis,
della legge n. 20/1994, apportando un temperamento nella misura del 30% al
risarcimento del danno come precedentemente determinato.
Di tale danno devono essere chiamati a rispondere, tenuto conto
dell’apporto causale di ciascuno di essi, i sindaci e gli assessori pro tempore
nella misura del 40% ciascuno, e, pertanto, BUCCILLI Gian Luca e BERSANETTI
Stefano nella misura di € 52.960,00 ciascuno (189.145,00 X 40% - 30%) e CAPURRO
Dario e SENAREGA Franco nella misura di € 20.157,00 ciascuno (71.991,00 X40%
-30%), nonché il responsabile del Settore Ammbiente e manutenzione del Comune
ing. Franco Canovi nella rimenente parte del 20%, pari ad € 36.559,00
(189.145,00 X 20% - 30% + 71.991,00 X 20% -30%).
Alle somme dovute, rivalutate a causa della loro natura di
debito di valore, dovranno essere aggiunti gli interessi legali a decorrere
dalla data di pubblicazione della presente decisione.
Le spese di giudizio, liquidate come da dispositivo, vengono
poste a carico dei responsabili secondo il principio della soccombenza, ai
sensi degli artt. 91 e 97 c.p.c.
P.Q.M.
La Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione
Liguria, condanna BUCCILLI Gian Luca e BERSANETTI Stefano, al risarcimento del
danno a favore del Comune di Recco nella misura di € 52.960,00 per ciascuno,
CAPURRO Dario e SENAREGA Franco nella misura di € 20.157,00 per ciascuno,
Canovi Franco nella misura di € 36.559,00.
Sulle somme così liquidate sono dovuti la rivalutazione
monetaria e gli interessi legali dalla pubblicazione della sentenza, oltre alle
spese legali che si liquidano in € 3.978,46 (tremilanovecentosettantotto/46).
Così deciso in Genova nella camera di consiglio del 13 marzo
2013.
Depositata
in Segreteria 27 maggio 2013
Il Direttore della Segreteria
f.to Carla Salamone
A CURA DEL COMITATO
CITTADINO ISOLA PULITA ISOLA DELLE FEMMINE
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